کارشناس موسسه اقتصاد بین الملل پترسون آنالیز کرد؛ نقش بانک های ایرانی در بحران بانکی این کشور - مجله فوتبال

کارشناس موسسه اقتصاد بین الملل پترسون آنالیز کرد؛ نقش بانک های ایرانی در بحران بانکی این کشور

به گزارش مجله فوتبال، خبرنگاران: مطالعه اجرا شده در موسسه اقتصاد بین الملل پترسون نشان می دهد اگرچه تحریم های آمریکا علیه ایران سبب وخیم تر شدن شرایط بانکی شده است، اما عوامل داخلی همچون نقش مخرب و تصمیمات نادرست دولت، ارتباطات ناسالم بانک ها با بعضی شرکت ها و عدم اثر بخشی بانک مرکزی ایران در مقررات گذاری و نظارت بر بانک ها نیز بر شرایط بانک ها موثر بوده است. بنابراین بحران بانکی ایران به علت حمایت بی قید و شرط بانک مرکزی از بانک ها و نبود جایگزین برای سرمایه گذاری دارایی سپرده گذاران بروز چندانی نداشته است.

به گزارش مجله فوتبالمحمدصادق عبداللهی پور متن مقاله،عدنان مزارعی، عضو ارشدموسسه اقتصاد بین الملل پترسون ترجمه نموده است. در این مقاله آمده است:تا چندی پیش، توافق هسته ای سال 2015 موسوم به برجام، ایران را امیدوار به سرانجام انزوای اقتصادی و احیای رشد اقتصادی نموده بود. آن چشم انداز از زمانی که دولت دونالد ترامپ در سال 2018 تصمیم به اعمال مجدد تحریم ها و راه اندازی کمپین برای منزوی سازی مجدد ایران از سایر نقاط دنیا گرفت، تیره شد. تصمیمی که تمایل پنهان واشنگتن برای تغییر نظام در ایران را نمایان می سازد. تحریم ها منجر به کاهش صادرات نفت ایران، کاهش قابل توجه در ارزش ریال، تورم بالا و کاهش جدی در فعالیت های اقتصادی شده است.

ایران از سال 1979 همیشه تحت فشار تحریم های خارجی بوده است اما شاید سرسخت ترین آنها مربوط به تحریم های ایالات متحده آمریکا، سازمان ملل متحد و اتحادیه اروپا در سال 2012 به دلیل برنامه هسته ای ایران بوده است. آن تحریم ها محدودیت هایی را بر صادرات نفت ایران و بانک های ایرانی تحمیل کرد که در نهایت منجر به قطع ارتباط با نظام بانکی دنیای، ایجاد بحران ارزی و رکود شدید اقتصادی شد. در پی کاهش تحریم ها بعد از توافق هسته ای سال 2015، شرایط اقتصاد ایران دچار بهبود نسبی شد اما این فرآیند با تحریم های سخت دولت ترامپ در سال 2018 با تمرکز بر ممنوعیت صادرات نفت و اعمال محدودیت بر بانک های ایرانی متوقف شد.

کوشش ایالات متحده برای انزوای دنیای ایران، نظام بانکی ایران را که در طول دهه های گذشته در آستانه وقوع یک بحران بوده است، با مسائل بیشتری روبه رو نموده است. مسائل نقدینگی و توانگری اقتصادی4، ثبات اقتصادی ایران را با مخاطره روبه رو نموده است. آسیب قابل توجهی به بخش زیادی از دارایی های بانک ها رسیده و شرایط سرمایه آنها تضعیف شده است. این مسائل صرفا متاثر از تحریم های ایالات متحده نبوده است، بلکه عوامل داخلی همچون تصمیمات نادرست دولت، ارتباطات بعضا ناسالم بانک ها با بعضی شرکت ها و هلدینگ های نیمه رسمی و عدم اثربخشی بانک مرکزی ایران در مقررات گذاری و نظارت بر بانک ها نیز تاثیر قابل توجهی در شرایط موجود داشته است.

به رغم چالش های نظام بانکی ایران، مساله مهمی که در ایران رخ نداده، کوشش سپرده گذاران برای بازپس دریافت سپرده هایشان (Bank Run) است. اما همان طور که اشاره شد به دو علت این اتفاق هنوز رخ نداده است. 1- حمایت بی قید و شرط بانک مرکزی از بانک ها به لطف دسترسی نامحدود به منابع نقدی اضطراری، ضمانت بالقوه سپرده همه سپرده گذاران و خویشتن داری و مماشات بانک مرکزی در ایفای نقش نظارتی خود. 2- نبود جایگزین مناسب برای سرمایه گذاری دارایی های سپرده گذاران به دلیل تحریم های بین المللی.

آیا این عوامل همچنان می تواند به جلوگیری از یک بحران بانکی در برابر تشدید تحریم های ایالات متحده یاری کند؟ در کوتاه مدت می توان از وخیم تر شدن بحران بانکی جلوگیری کرد، اما معضل بانکی ادامه پیدا خواهد نمود که منجر به آسیب پذیری بیشتر نظام بانکی نسبت به شوک های خارجی می گردد، به خصوص اگر صادرات نفت ایران به صورت کامل متوقف گردد یا اگر مواجهه نظامی بین ایران و ایالات متحده صورت گیرد.

1- وضع موجود نظام بانکی چیست؟

تسلط بخش عمومی بر نظام بانکی ایران

بخشی از بحران بانکی ایران ریشه در دخالت و کنترل حاکمیت در بانک ها دارد. دولت به طور موثر کنترل حدود 70درصد از دارایی های نظام بانکی را در دست دارد. نظام بانکی دارای یک ساختار مالکیت پیچیده متشکل از ارتباطات داخلی غیرشفاف و گسترده با موسسات و شرکت های دولتی و شبه دولتی و کنترل های داخلی ضعیف است. این خصوصیات، نظارت بر بانک ها را سخت و آنها را نسبت به سوءمدیریت و فساد آسیب پذیر می نماید.

سرچشمه دیگر این مسائل، نظام بانکداری سایه در نتیجه ظهور تعداد زیاد موسسات اقتصادی غیرمجاز است که اغلب آنها با نهادهای بخش عمومی یا نظامیان مرتبط هستند. این موسسات اقتصادی غیرمجاز با ارائه نرخ های سود بالاتر از حداکثر نرخ های اعلام شده توسط بانک مرکزی بر سر اخذ سپرده با بانک های تحت نظارت رقابت می نمایند. در غیاب نظارت و کفایت کنترل های داخلی، براساس گزارش صندوق بین المللی پول در سال 2018، بعضی از موسسات اقتصادی غیرمجاز با مسائلی روبه رو شدند که می توان به اعتراض سپرده گذاران به دو موسسه غیرمجاز در سال 2017 اشاره نمود. در نتیجه بانک مرکزی اقدام به بازپرداخت تعهدات این موسسات به سپرده گذاران5 و ادغام یا انحلال تعداد زیادی از آنها کرد. بعد از آن، موسسات اقتصادی غیرمجاز تحت نظارت بانک مرکزی قرار دریافتد و بسیاری از مسائل این موسسات هم اکنون مهار شده است.

شرایط پیش از سال 2018 نیز وخیم بود

اول، دارایی های بانک ها ناکارآمد شده اند. بر اساس گزارش های رسمی، بیش از 10درصد وام های نظام بانکی معوق هستند، هرچند بعضی آمارها حاکی از نسبت های بالاتری برای وام های معوق6 است. برای نمونه، گزارش مرکز پژوهش های مجلس در ماه می 2018 درصد وام های معوق را 11 درصد و به طور غیررسمی تا 50 درصد گزارش نموده است. وام ها به چند دلیل معوق می شوند؛ شرایط سخت اقتصاد کلان کشور شامل بدهی قابل توجه دولت به نهادهای عمومی که باعث می گردد این نهادها نیز نتوانند تعهدات خود در قبال بانک ها را به درستی ایفا نمایند یا وام های مستقیم به نهادهای عمومی یا طرح های اقتصادی خاص مانند آنچه در سال 2007 برای تامین اقتصادی مسکن مهر رخ داد و همچنین چالش های اعتبارسنجی دریافت نمایندگان تسهیلات به دلیل ضعف حاکمیت شرکتی و روش های حسابداری.

دوم، شرایط سرمایه بانک ها نامناسب است. براساس گزارش سال 2018 صندوق بین المللی پول، نسبت کفایت سرمایه نظام بانکی براساس دارایی های موزون شده به ریسک در جولای 2017 معادل 9/ 4درصد بوده است که کمتر از نسبت 8 درصدی مقرر در مقررات بازل یک و مقررات نظارتی داخلی ایران است. این مساله، سودآوری بانک ها را برای چند سال به دلیل میزان زیاد NPL، هزینه تامین اقتصادی سنگین و بالابودن هزینه های عملیاتی دچار مشکل نموده است. سوم، بانک مرکزی به طور فعال برای چند سال نسبت به بازپرداخت تعهدات بانک ها به وسیله تامین و تزریق نقدینگی به این بانک ها اقدام نموده است. (شکل یک) بانک ها با مشکل مزمن نقدینگی در اثر NPL زیاد، نگهداری املاک و مستغلات و سرمایه با نقدشوندگی کم و فقدان روابط کارگزاری فرامرزی بانکی و تجاری در اثر تحریم ها روبه رو هستند. اشتیاق بانک مرکزی در تزریق منابع به بانک ها از محل اضافه برداشت با نرخ 34 درصد اما بدون وثیقه، آن را به اولین منبع قرض دهنده برای بانک ها مبدل نموده است که باعث لطمه به نقش آن در کنترل شرایط پولی شده است. سیاست پولی که به طور سنتی تحت تسلط و متاثر از احتیاجهای دولت بوده، در شرایط فعلی بیشتر تحت تاثیر احتیاجهای نقدینگی بانک ها به خصوص بانک های خصوصی قرار گرفته است. (شکل 2)

عمده مسائل نظام بانکی برای عموم مردم واضح و مبرهن است

آگاهی عمومی در داخل و خارج از کشور نسبت به مسائل نقدینگی و ترازنامه ای نظام بانکی وجود دارد. متخصصان امر در داخل کشور، در گزارش های بانک مرکزی و مرکز پژوهش های مجلس و در فضای مجازی به بحث و گفتگو در خصوص مسائل مذکور می پردازند. با این حال هنوز در خصوص درجه گستردگی مسائل نظام بانکی در ایران قطعیتی وجود ندارد که موجب افزایش نگرانی ها در اذهان عمومی در خصوص مسائل نهفته در پس این مساله شده است.

در سطح بین المللی، تعداد زیادی از ناظران، زنگ خطر تضعیف نظام بانکی ایران را به صدا درآورده اند. برای نمونه، مدت هاست که تمرکز ارتباطات بین صندوق بین المللی پول و مقامات ناظر ایرانی بر اصلاح نظام بانکی بوده است. به طوری که بسیاری از شاخص های آسیب پذیری نظام بانکی ایران که در این یادداشت به آنها اشاره شد، درگزارش های عمومی صندوق بین المللی پول آنالیز شده اند.

تحریم ها آسیب پذیری بانک ها را تشدید نموده اند

تحریم های شدیدی که در سال 2012 اعمال شد، شامل منع خرید و فروش نفت ایران (که منجر به کاهش درآمدهای نفتی ایران از 98میلیارد دلار در سال 2011 به 27 میلیارد دلار در سال 2015 شد) و محدودیت دسترسی بانک مرکزی به ذخایر بین المللی و رسمی آن شد.

این دو به کاهش در مازاد حساب جاری، رشد اقتصادی منفی 8 درصد، نرخ تورم بیش از 30درصد و افت شدید ارزش ریال در برابر دلار آمریکا به 1/ 0در بازار آزاد انجامید. (شکل های 3تا 6) یک جزء کلیدی تحریم های سال 2012 محدودیت های اعمال شده بر بانک های ایرانی بود که به وسیله محدودیت های معاملات با دلار آمریکا، محدودیت روابط کارگزاری با بانک های خارجی (تعداد بانک های کارگزار از 306عدد در سال 2012 به 4 عدد در سال 2014 رسید) و محدودیت دسترسی به شبکه سوئیفت به جدایی آنها از نظام بانکی دنیای منجر شد. این محدودیت ها، هزینه بانکداری را افزایش داد، درآمد بانک ها از محل تامین اقتصادی تجارت بین الملل را کاهش داد و بعضی از تراکنش های اقتصادی را به سمت خارج از نظام بانکی تحت نظارت سوق داد. تحریم ها همچنین از دو طریق منجر به افزایش در وام های معوق شد. نخست به وسیله افزایش هزینه های فراوری برای شرکت هایی که وابسته به معاملات ارزی برای واردات کالاهای واسطه ای بودند که زنجیره تامین آنها را دچار گسستگی کرد. دوم به وسیله تضعیف شرایط اقتصادی دولت و افزایش بدهی های آن به بانک ها و نهادهای عمومی. سود بانک ها همچنین بر اثر افزایش نرخ بهره (از 17 به 24درصد برای سپرده های یکساله) توسط بانک مرکزی برای پوشش نرخ تورم کاهش یافت، تورمی که خود ریشه در تضعیف شدید نرخ برابری ریال در اثر تحریم ها داشت. توافق هسته ای سال 2015 فرصت مناسبی برای اقتصاد و بانک های ایرانی به ارمغان آورد. برجام ایران را از شر تحریم های بین المللی و ثانویه دولت اوباما، سازمان ملل و اتحادیه اروپا رهایی بخشید. بهبود در فراوری و صادرات نفت، رشد تجارت دنیای سرمایه گذاری و تحول اقتصادی موجب شد تا مقداری از نگرانی ها در خصوص نظام بانکی کاهش یابد. ضمن اینکه در راستای اجرای برجام، ایالات متحده اقدامات خود برای تشویق بانک های خارجی به عدم تعامل و همکاری با نظام بانکی ایران را تقلیل داد، در نتیجه بعضی از روابط کارگزاری بانکی از سر گرفته شد. اما انتخاب دونالد ترامپ به عنوان رئیس جمهور ورق را برگرداند و تحریم ها مجددا در سال 2018 اعمال شدند. در 8 می 2018، ترامپ خروج ایالات متحده از معاهده سال 2015 را خاطرنشان کرد و مقرر شد تمام تحریم های ثانویه از 4 نوامبر 2018 مجددا به اجرا درآیند. در سرانجام سال 2018 سوئیفت ارتباط بانک های ایرانی را که در لیست تحریم های ایالات متحده بودند، قطع کرد. اعلام تصمیم آمریکا برای خروج از برجام و انتظارات برای کاهش صادرات نفت ایران حتی پیش از آنکه موعد اعمال تحریم های جدید فرا برسد، منجر به فشار بر ارزش ریال شد. از سرانجام سال 2017، ارزش ریال در برابر دلار آمریکا 70درصد کاهش یافته است و شاخص قیمت مصرف نماینده 57درصد افزایش یافت. براساس گزارش صندوق بین المللی پول در سال 2019، رشد اقتصادی ایران در سال 2018 منفی 9/ 3درصد بوده و برآورد می گردد که در سال 2019 نیز اقتصاد ایران 6 درصد کوچک تر گردد.

2- تا به امروز چگونه از یک بحران بانکی گسترده جلوگیری شده است؟

با در نظر دریافت آسیب پذیری نظام بانکی ایران، انتظار می رفت شاهد بی اعتمادی عمومی نسبت به نظام بانکی و خروج منابع مردم از بانک ها باشیم. تصور این بود در گام اول سپرده گذاران کلان که به صورت کامل تحت پوشش بیمه سپرده ها نیستند و در گام بعدی در صورتی که بیمه سپرده ها محدود یا ناقص باشد، همه سپرده گذاران خرد اقدام به این امر نمایند. انتظار دیگر در نتیجه شرایط مذکور آن بود که سهامداران بانک ها با پیش بینی احتمال سقوط ارزش سهام خود، اقدام به فروش آن نمایند. تا به امروز اما همانطور که در جدول نشان داده شده است، به نظر می رسد اتفاقاتی که در بحران فعلی بانکی ایران ملاحظه می شوند، کاملا متفاوت بوده اند. تعدادی از عواملی که مانع از وخیم تر شدن بحران شده اند به این توضیح هستند:

از بُعد مقرراتی، بانک مرکزی به جای وادار کردن بانک ها و موسسات اقتصادی غیرمجاز به بازسازی اقتصادی و اصلاح ساختاری، با خویشتنداری خاصی با آنها برخورد می نماید. به علاوه اینکه به عنوان آخرین مرجع وام دهنده بانک ها، تقریبا دسترسی نامحدودی به آنها برای استفاده از منابع اضطراری خود بدون ارائه وثیقه می دهد که نشان از آمادگی بی چون و چرای بانک مرکزی برای بازپرداخت تعهدات بانک ها است.

بانک مرکزی با بازپرداخت تقریبا تمام تعهدات دو موسسه اقتصادی غیرمجاز در سال 2017، به طور ضمنی خود را تضمین نماینده سپرده های مردم نشان داد. موضوعی که هم اکنون به نوعی به صورت یک قانون نانوشته، تعهد اقتصادی کشور نسبت به جامعه قلمداد می گردد. ضمانت سپرده ها توسط بانک مرکزی مهم تر از نظام قانونی بیمه سپرده ها (صندوق ضمانت سپرده ها) تلقی شده و به عبارتی بر آن سایه انداخته است که با توجه به منابع محدود و عدم پوشش کامل تمام بانک ها، اثربخشی بسیار اندکی دارد (حداکثر میزان سپرده که هم اکنون توسط صندوق ضمانت سپرده ها پوشش داده می گردد با نرخ فعلی ارز حدود 8هزار دلار است).

انزوای کشور از نظام اقتصادی دنیای، جلوی فرار سرمایه و دلاریزه شدن اقتصاد را می گیرد. این مساله مانع خروج ارز داخلی از کشور می گردد و ریسک نوسانات ارز خارجی بانک ها را کاهش می دهد.

سپرده گذاران کلان که اغلب با نهادهای عمومی مرتبط هستند یا گزینه دیگری برای سرمایه گذاری منابع اقتصادیشان ندارند، به رغم ناسالم بودن نظام بانکی، با شرایط موجود کنار می آیند (بر اساس آمارهای غیررسمی و گزارش خبرگزاری ها، 74درصد سپرده های بانکی در اختیار فقط یک درصد سپرده گذاران و 85درصد آن نیز متعلق به 5/ 2 درصد سپرده گذاران است.) سپرده گذاران خرد نیز صبور بوده اند. آنها مجذوب نرخ های بالای سود سپرده می شوند چراکه از این طریق می توانند با ریسک کمتر نسبت به سایر روش های سرمایه گذاری، ارزش دارایی های خود را در برابر افزایش نرخ تورم مصون بدارند.

تقاضا برای سهام بانک ها همچنان بالا است، این مساله احتمالا ریشه در تصور احتمال پایین ورشکستگی بانک ها به دلیل پشتیبانی دولت و بانک مرکزی، استمرار پرداخت سود نقدی سالانه و محدود بودن سایر فرصت های در دسترس سرمایه گذاری دارد (مطابق جدول). بعد از اینکه بانک مرکزی در سال 2016 اقدام به بهبود استانداردهای حسابداری و کفایت سرمایه کرد، بعضی از عوامل مذکور به طور قابل توجهی در سال 2017 نمایان شدند. بلافاصله بعد از اینکه تعداد محدودی از بانک ها صورت های اقتصادی خود را با استانداردهای بین المللی گزارشگری اقتصادی8 (IFRS) تطبیق دادند، بسیاری از مسائل آنها در قالب جدید افشا شد. در نتیجه قیمت سهام آنها در بورس تهران به شدت سقوط کرد، معاملات سهامشان متوقف و نماد معاملاتی آنها برای مدت طولانی بسته شد. هرچند خیلی زود قیمت سهام آنها به تبع رشد شاخص بازار به طور قابل ملاحظه ای افزایش یافت. اگرچه این افزایش یکباره نتوانست کاهش ارزی ریال در برابر دلار را پوشش دهد، اما رشد مذکور فراتر از نرخ تورم بود؛ به عبارت دیگر نرخ بازده واقعی شاخص بورس و بازده سهام بانک ها حدفاصل سرانجام سال میلادی 2017 و ماه می 2019 به ترتیب 78 و 44 درصد بود.

تحریم ها ممکن است عواملی را که منجر به پیشگیری از بحران گسترده بانکی شده است تقویت کند، اما چه تحریم ها باشند و چه نباشند، شرایط نظام بانکی ایران ناپایدار است.

3- اصلاحات عمیق یا ثبات کوتاه مدت؟

هم اکنون ایران بر سر دوراهی پیاده سازی اصلاحات ساختاری عمیق و بلندمدت (که برای تصحیح شرایط فعلی بحران بانکی واجب است) و حفظ ثبات اقتصادی کوتاه مدت قرار گرفته است. دنبال کردن اصلاحات ساختاری عمیق با توجه به پیچیدگی ها، ابعاد و ماهیت مسائل نظام بانکی، چالش برانگیز است. تدوین و پیاده سازی یک راهکار پایدار مستلزم بهبودهای نهادی قابل توجه شامل نظارت و اعمال مقررات بانکی مناسب تر، یک برنامه جامع بازبینی کیفیت دارایی های بانک ها9 و تزریق سرمایه کلان به آنها است. اصولا در دنیا بخشی از منابع مورد احتیاج برای بازسازی اقتصادی بانک ها از محل عدم بازپرداخت درصدی از سپرده های عموم10 و در خصوص بانک های خصوصی علاوه بر این، با از دست دادن بخشی از سهامِ سهامداران تامین می گردد. به هر صورت با نگاهی واقع بینانه، منابع سهامداران خرد باید تحت حمایت و پوشش قرار بگیرند. از طرف دیگر قانع کردن سپرده گذاران کلان و سهامداران عمده (به خصوص موسسات شبه دولتی و صندو ق های بازنشستگی) نیز برای عدم دریافت منابعشان از بانک ها بسیار مشکل خواهد بود. بنابراین در این شرایط دولت مجبور می گردد تامین منابع اقتصادی مورد احتیاج برای اصلاح ساختار سرمایه بانک ها را برعهده بگیرد. این امر با توجه به اینکه نسبت بدهی های دولت (بدون در نظر دریافت بدهی به نظام بازنشستگی) به فراوری ناخالص داخلی (GDP)، فقط 40درصد است، قابل مدیریت به نظر می رسد. در سناریوی اول یا اصلاحات عمیق، نظر به عدم آمادگی جامعه ایران برای مطرح شدن مباحث چالشی همچون تقبل منابع اقتصادی مورد احتیاج بازسازی اقتصادی بانک ها توسط سپرده گذاران و سهامداران و همچنین کاهش ارزش ریال و افزایش تورم، نهادن مخارج بازسازی اقتصادی بانک ها بر دوش بودجه دولت احتمالا سهل الوصول تر باشد (هرچند که افزایش بدهی دولت و کسری بودجه، در آینده نزدیک چالش های بازتوزیعی بیشتری را به همراه خواهد داشت).

امّا با وجود شرایط اقتصادی سخت، اعتماد شنماینده در نظام بانکی و پیچیدگی و مخارج تصفیه بانک ها، مقامات مسوول بعید است که نسبت به اصلاحات عمیق (سناریوی اول) مبادرت ورزند و به جای آن بر روی خودداری از بر هم زدن ثبات کوتاه مدت اقتصادی (سناریوی 2) متمرکز خواهند ماند. به هر حال، حتی اگر ورشکستگی نظام بانکی در کوتاه مدت قابل اجتناب باشد، رکود حاصل از تحریم ها در بخش صنعت که متکی به مواد اولیه و کالاهای واسطه ای وارداتی هستند، احتمالا منتهی به ناترازی بیشتر در ترازنامه بانک ها خواهد شد که خود آسیب پذیری بیشتر آنها در مقابل شوک های خارجی را در پی خواهد داشت. در این شرایط، بانک مرکزی مجبور خواهد بود تزریق نقدینگی به بانک ها را ادامه دهد که منجر به استمرار تورم بالا خواهد شد. کوشش های اخیر ایالات متحده برای به صفر رساندن صادرات نفت ایران، فشار را بر بودجه دولت تشدید خواهد نمود که منجر به تامین اقتصادی پولی از بانک مرکزی در آینده نزدیک خواهد شد. وقتی در برابر این تهدید، سناریوی اصلاح عمیق نادیده گرفته گردد، این مساله محتمل خواهد بود که عوامل و شرایط گمراه نماینده که در خلاصه سیاستی تبیین شدند به دلیل تمرکز مقامات مسوول بر حفظ ثبات کوتاه مدت و به تاخیر انداختن اصلاحات ضروری، بدون تغییر باقی بمانند.